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时间:2020-06-29

6月9日,江苏省人大常委会就落实全国人大常委会统一部署,在全省联动开展涉野生动物“一决定一法”和省《条例》执法检查进行动员布置。此次检查目的是从制度层面查找和整改短板弱项,进一步筑牢织密维护公共卫生安全法治防线。而在近年来常态化打击和前一阶段重拳出击中,我省虽然持续有效遏制了非法野生动物交易和滥食野生动物行为,但有关部门执法也时有困惑,需要进一步的顶层设计。

全国人大常委会今年2月出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后,我省立即采取行动,省政府建立全面禁止非法野生动物交易联席会议制度,部署开展专项整治行动,省市场监管、林业、农业农村、公安等相关部门实施了专项和联合执法行动。

省市场监管局副局长王俊胜介绍,他们对市场主体名称和经营范围中含有“野味”“野生动物”等字样的进行全面清理,对农家乐经营比较集中的重点地区进行全面排查,严禁任何形式野生动物交易和食用,到6月5日已及时制止违法广告107条次,关闭野味农家乐197家。自2月4日起,省市场监管局先后两次联合省相关部门开展严厉打击野生动物非法交易专项执法行动,截至目前全省市场监管部门共开展执法联动1.85万次,立案查处案件13件,罚没款4.746万元。省林业局副局长卢兆庆介绍,全省林业系统共出动检查人员8万余人次、检查人工繁育场所近7000家次、检查餐馆等经营利用场所6.3万家次,配合市场监管部门检查农集贸市场1.8万场次,查处案件27起。

保护野生动物,我省不仅重拳出击,而且保护常态化。省公安厅每年都部署开展打击破坏野生动物资源犯罪专项行动,并将其纳入市级公安机关绩效综合考评,始终保持较大打击力度。省公安厅常务副厅长尚建荣介绍,2016年以来,全省公安机关每年破案和抓获犯罪嫌疑人维持在600起和1000人左右,这4年多来累计破案2834起、抓获犯罪嫌疑人5201人。全国人大常委会《决定》出台后,警方开展新一轮专项打击行动。今年以来,全省公安机关共侦办破坏野生动物资源犯罪案件392起,抓获犯罪嫌疑人870人,查获各类野生动物9600余只,全力消除公共卫生安全隐患。

2019年至2020年5月,全省检察机关受理公安机关移送审查批捕涉嫌非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案件,批准逮捕4件7人,提起公诉10件16人;受理移送审查批捕涉嫌非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品案件,批准逮捕62件101人,提起公诉222件543人;受理移送审查批捕涉嫌非法狩猎案件,批准逮捕9件12人,提起公诉261件466人。值得一提的是,自公益诉讼试点工作开展以来,省检察机关共立案野生动物公益诉讼案件257件,其中民事公益诉讼案件170件,行政公益诉讼案件87件;2019年以来共发现141万只(条)野生动物,放生1996只(条)野生动物,索赔生态资源赔偿金1445万余元。

2019年以来,全省法院共审结涉野生动物案件366件,其中审结刑事案件343件、民事公益诉讼案件23件,特别是新冠疫情暴发以来,全省法院共审结涉野生动物刑事案件83件。从案件审理情况看,行为人针对野生动物实施违法犯罪的动机和目的以提供食用、出售牟利、饲养观赏为最主要表现形式,采用投毒、声音诱捕、网捕等法律禁用方法实施野生动物违法犯罪情形大幅上升。省法院认为,这些禁用方法对野生动物资源杀伤力、杀伤面积大,且容易造成复合危害,应当依法依规从严惩处。

除了依法严厉打击,鉴于野生动物是许多人畜共患传染病的潜在源头和传播节点,我省还构筑严密防线维护公共卫生安全。卢兆庆介绍,全省现有8个国家级、37个省级监测站,建立省陆生野生动物疫源疫病检测中心,每年针对候鸟主动取样500个以上进行检测和分析。省卫健委提供资料显示,监测预警体系建设方面,我省建立覆盖到乡村的突发公共卫生事件网络直报系统。推进省、市、县三级突发事件公共卫生定期和专题风险评估工作,及时发布预警、提出应对建议。建立公共卫生监测系统,开展综合监测和基于网络媒体的事件监测、健康相关症候群(事件)监测。构建应急检测实验室系统,对未知病原体筛查和已知病原体的快速检测、筛查和鉴定能力不断提高,省、市级实验室对地方送检标本能够实现“一锤定音”的复核检测。48小时内,省级实验室实现对至少300种已知突发急性传染病病原的快速排查。同时,我省建成包括突发急性传染病防控在内的4支国家卫生应急队伍,省级10类23支、市县级8类1000余支共1万余人的卫生应急队伍;建成省级八大类20个、市级三大类39个、县级两大类131个紧急医学救援基地,实现了“一小时”紧急医学救援圈。

此次执法检查,一个重要目的是对野生动物保护法和《江苏省野生动物保护条例》进行分析评估,广泛听取各方面意见建议,为全国人大常委会修改野生动物保护法和省人大常委会修改省《条例》提供依据。有关部门纷纷结合执法实践,对加强顶层设计提出了意见,特别是扩大保护对象范围,管理权限需要进一步理清上共识较多。

结合审判实践,全省法院在贯彻执行“一决定一法”和省《条例》中发现野生动物范围规定不明确,相关法律法规未能对野生动物的内涵和外延作出规定,给司法实践中办案机关带来困难。省农业农村部门提出,应扩大野生动物保护范围。“目前野生动物保护法保护的野生动物,仅限于珍贵、濒危的水生、陆生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。由于每一种野生动物均是自然生态的组成部分,大量的、普通的、不起眼的野生动物,都有其生态功能和生态定位。”省农业农村厅二级巡视员潘长胜因此建议,适当扩大保护范围,进一步细化野生动物分级管理制度,将普通的野生动物也纳入保护、管理范围。

保护范围应扩大,不少有关执法部门有同感。省林业部门执法中注意到,还有不少陆生野生动物未纳入野生动物保护法管控范围或者保护级别过低,依法保护遇到障碍。卢兆庆建议,根据《决定》精神对野生动物保护法进行修改,树立公共卫生安全的理念,扩大保护对象的范围,加大违法行为的打击力度,进一步明确野生动物检疫、市场监管相关法律和职责,增加禁食野生动物相关条款。省市场监管部门表示,现行法规对未纳入保护范围的野生动物交易还缺乏执法依据。王俊胜建议,尽快根据国家相关部门规定尽快出台我省相关配套政策,特别是对没有列入资源目录的野生动物,应尽快制定配套管理政策,为基层监管执法提供政策依据。

外扩保护范围,向内还需理清权责。记者获悉,涉野生动物资源管理与保护行政部门职责存在一定交叉、重叠甚至冲突,一些部门在职能设定上存在行政执法与执法监督合一的情形,“既是运动员,又是裁判员”影响法律实施效果。在具体执行中,省市场监管部门发现,省《条例》对集市外从事野生动物非法交易行为的监管职责还不够明确,容易出现监管失位缺位。

保护野生动物的执法主体涉及到市场监管、公安、林业、渔业等多个部门,执法权限过于分散,野生动物执法专业性又较强,潘长胜就此建议,修订完善相关法律法规时,应当增加“整合野生动物的执法主体和权限”的条款内容,以便形成专业化的执法队伍。“按照‘谁审批、谁监管,谁主管、谁监管’的原则,对猎捕、人工繁育、进出口、运输、携带、寄递、储存、出售、购买、利用、宰杀、食用等环节,厘清各有关监管部门的职责边界,解决职责交叉等问题。”王俊胜建议道。

省农业农村厅还建议,当前虐待野生动物的事件多发频发、社会关注度高,对虐待野生动物行为的惩罚、受虐野生动物的救助也应考虑纳入立法保护范围。

保护野生动物执法专业性较强,但相关部门往往缺乏人手或专业知识。省林业部门就反映,野生动物保护管理尤其是执法工作起步晚、底子薄,是林业工作中的薄弱环节。此次机构改革后,大部分市县林业部门有执法管理职责,没有专门的执法队伍。省文旅厅表示,他们的执法人员对于识别野生动物、甄别非法来源野生动物制品等专业知识缺乏。执法无依据、执法队伍专业不足和设施设备、技术手段的落后是影响开展对旅游星级饭店、A级旅游景区等场所进行检查,对非法来源野生动物制品查处的主要问题。

在技术支撑上,我省警方还常遇到这样的尴尬:在非法狩猎案件中,大量野生动物剥皮冻品开展鉴定缺乏抽样规则,全面开展DNA鉴定成本高、时间长,给基层公安机关办案带来了困难。同时,根据原国家林业局规定,野生动物制品价值核算缺乏具体标准,导致价值无法核算、打击处理难。尚建荣表示,他们将进一步加强执法支撑保障,提请公安部协调国家林草局尽快出台相关价值核算具体标准和野生动物剥皮冻品抽样鉴定规则,同时建议修改省《条例》时明确对破坏野生动物资源犯罪案件,由行政执法部门提供野生动物鉴定意见,或由公安机关委托开展鉴定,鉴定费用从行政执法专项资金或执法成本补助中列支。

在办案过程中,省法院也注意到了野生动物及其制品的价值核定机制不健全的问题。这一价值核定是行政执法和刑事司法的重要事项,直接关系定罪量刑、生态资源修复以及当事人认罪认罚的认定,但目前这方面存在依据缺位、陈旧、冲突等问题。例如,在野生动物制品价值核定依据中,只有象牙价值有明确规范依据且较为陈旧(2001年国家林业局制定),其他动物制品均无明确具体的参照适用依据等。省法院建议有关部门,建立常见野生动物及其制品价值认定标准,并视情定期予以调整,从而保障行政执法和刑事司法、民事公益诉讼审理工作顺利进行。

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